RECURSO DE APELACIÓN.

EXPEDIENTE: SUP-RAP-131/2008.

ACTOR: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA.

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.

MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS.

SECRETARIO: JORGE ENRIQUE MATA GÓMEZ.

México, Distrito Federal, veintisiete de agosto de dos mil ocho.

VISTOS, para resolver, los autos del recurso de apelación SUP-RAP-131/2008, interpuesto, por el Partido de la Revolución Democrática, contra la resolución CG313/2008 del Consejo General del Instituto Federal Electoral por la que se expide el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Organizaciones de Observadores Electorales, y

R E S U L T A N D O

I. Acto impugnado. Mediante acuerdo emitido en sesión extraordinaria de diez de julio de dos mil ocho, identificada con la clave CG313/2008, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, aprobó el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Organizaciones de Observadores Electorales, cuyas partes considerativa y resolutiva, en lo que interesa, son del tenor literal siguiente:

“CG313/2008

Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se expide el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Organizaciones de Observadores Electorales.

A n t e c e d e n t e s

I.          El trece de noviembre de dos mil siete, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que reforma los artículos 6º, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo al artículo 97, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dicha reforma entró en vigor al día siguiente de su publicación, conforme a lo señalado en el artículo Primero Transitorio.

II.          El catorce de enero de dos mil ocho, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se expide el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual, conforme al artículo Tercero Transitorio abroga el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de agosto de mil novecientos noventa, así como sus reformas y adiciones. Dicho decreto entró en vigor al día siguiente de su publicación, conforme a lo señalado en el artículo Primero Transitorio del mismo. Asimismo, estableció en su artículo Noveno Transitorio que: “El Consejo General deberá dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las disposiciones del Código y expedir los reglamentos que se deriven del mismo a más tardar en 180 días a partir de su entrada en vigor”.

III.          Con las reformas constitucionales y legales antes señaladas, se crea un órgano técnico del Consejo General del Instituto Federal Electoral dotado de autonomía de gestión, encargado de la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos nacionales y denominado Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos.

C o n s i d e r a n d o

1.             Que el artículo 41, base V, noveno párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la regulación de la observación electoral.

2.        Que el artículo 1, párrafo 2, inciso c) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que dicho ordenamiento regula las normas constitucionales relativas a la función estatal de organizar las elecciones de los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión.

3.        Que el artículo 3, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señala que la aplicación de las normas en él contenidas corresponde al Instituto Federal Electoral, dentro de su ámbito de competencia.

4.        Que el artículo 3, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que la interpretación del mismo se hará conforme a los criterios gramatical, sistemático y funcional, atendiendo a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

5.             Que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone en su artículo 5, párrafo 4 que es derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, así como de los que se lleven a cabo el día de la jornada electoral, en la forma y términos que determine el Consejo General del Instituto Federal Electoral para cada proceso electoral.

6.             Que de acuerdo con la misma disposición, los ciudadanos mexicanos pueden ejercer ese derecho de manera individual o bien a través de organizaciones de observadores electorales.

7.             Que el  artículo 5, párrafo 4, inciso j) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que los observadores podrán presentar, ante la autoridad electoral, informe de sus actividades en los términos y tiempos que para tal efecto determine el Consejo General.

8.             Que el artículo 5, párrafo 5 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señala que las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales, a más tardar treinta días después de la jornada electoral, deberán declarar el origen, monto y aplicación del financiamiento que obtengan para el desarrollo de sus actividades relacionadas directamente con la observación electoral que realicen, mediante informe que presenten al Consejo General del Instituto Federal Electoral, conforme a los lineamientos y bases técnicas que adopte el Consejo General.

9.             Que el artículo 81, párrafo 1, inciso l) del mismo ordenamiento establece que la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos tiene facultades para revisar los informes de ingresos y gastos que le presenten las agrupaciones políticas nacionales y las organizaciones de observadores electorales, de conformidad con el reglamento que para tal efecto apruebe del Consejo General.

10.    Que de conformidad con el artículo 79, párrafo 3 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone que, en el desempeño de sus facultades y atribuciones, la Unidad de Fiscalización no estará limitada por los secretos bancario, fiscal o fiduciario establecidos por otras leyes y que las autoridades competentes están obligadas a atender y resolver, en un plazo máximo de treinta días hábiles, los requerimientos de información que en esas materias les presente la Unidad.

11.         Que con fundamento al artículo 41, base V de la Constitución Política de Los Estados Unidos Mexicanos; y el artículo 81, párrafo 1, incisos i) y l), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos deberá presentar al Consejo General del Instituto Federal Electoral un informe, dictamen o proyecto de resolución, según el caso, conforme a los lineamientos y bases técnicas que adopte el Consejo General.

12.         Que de conformidad con el artículo 117, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Consejo General está facultado para ordenar la publicación en el Diario Oficial de la Federación de los acuerdos y resoluciones de carácter general que pronuncie, y de aquéllos que así lo determine.

13.         Que el inciso a) del párrafo 1, del artículo 118 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales otorga al Consejo General la facultad de expedir los reglamentos interiores necesarios para el buen funcionamiento del Instituto, y que el inciso z) de la misma disposición legal establece que el órgano mencionado está facultado para dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas sus atribuciones.

Con base en los antecedentes y considerandos expuestos y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 14 y 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, párrafo 2, inciso b); 3, párrafos 1 y 2; 5, párrafos 4 y 5; 81, párrafo 1, incisos a) y b); 118, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; el Consejo General del Instituto Federal Electoral emite el siguiente:

A c u e r d o

PRIMERO. Se aprueba el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Organizaciones de Observadores Electorales, para quedar como sigue:

REGLAMENTO PARA LA FISCALIZACIÓN DE LOS RECURSOS DE LAS ORGANIZACIONES DE OBSERVADORES ELECTORALES

PRIMERA PARTE. LINEAMIENTOS

TÍTULO I. Del Registro de los Ingresos y Egresos de las Organizaciones de Observadores Electorales

CAPÍTULO I.  De los Ingresos

ARTÍCULO 1

Objeto, Glosario, Registro de Ingresos

1.1 El presente Reglamento tiene por objeto establecer los lineamientos y formatos a los que deberán ceñirse las organizaciones de observadores electorales en la rendición de sus informes sobre el origen, monto y aplicación del financiamiento que obtengan para el desarrollo de sus actividades relacionadas directamente con la observación electoral.

1.2  Para los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

a)                  Código: Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;

b)                 Reglamento: Reglamento que establece los Lineamientos y Formatos sobre el origen, monto y aplicación de los Recursos de las Organizaciones de Observadores Electorales;

c)                  Consejo General: Consejo General del Instituto Federal Electoral;

d)                 Unidad de Fiscalización: Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos;

e)                  Secretaría Ejecutiva: Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral; y

f)                  Organizaciones de observadores: Organizaciones de Observadores Electorales.

1.3  Todos los ingresos que reciban en efectivo por cualquier modalidad de financiamiento deberán registrarse contablemente y estar sustentados con la documentación original correspondiente.

1.4  Todos los ingresos deberán depositarse en una cuenta bancaria a nombre de la organización de observadores. Los estados de cuenta respectivos deberán ser presentados a la Unidad de Fiscalización junto con su informe sobre el origen y aplicación del financiamiento que obtengan para el desarrollo de las actividades relacionadas directamente con la observación electoral que realicen.

1.5  Los ingresos provenientes de integrantes o asociados de la organización de observadores estarán conformados por las aportaciones o donativos en efectivo realizados de forma libre y voluntaria por personas físicas con residencia en el país, dichas aportaciones deberán ser depositadas en la cuenta señalada en el artículo anterior.

CAPÍTULO II. De los Egresos

ARTÍCULO 2

Registro de los Egresos, Documentación Comprobatoria y Generalidades

2.1    Los egresos que realicen las organizaciones de observadores deberán estar vinculados únicamente con actividades relacionadas directamente con la observación electoral.

2.2    Las organizaciones de observadores deberán elaborar una relación de las personas que recibieron alguna cantidad para el desarrollo de su actividad como observador electoral, señalando el monto total que percibió cada una de ellas, así como la documentación comprobatoria correspondiente. Los nombres de las personas deberán aparecer en el siguiente orden: apellido paterno, apellido materno y nombre.

2.3    Los gastos operativos realizados y programados por las organizaciones de observadores deberán registrarse detallando de manera clara el lugar donde se efectuó la erogación, así como el sujeto al que se realizó el pago, el concepto, importe, fecha, cuenta bancaria o transferencia electrónica, así como la documentación comprobatoria de cada operación realizada.

TÍTULO II. De los Informes de las Organizaciones de Observadores

CAPÍTULO I. De la Presentación de los Informes

ARTÍCULO 3

Informes y Generalidades

3.1    Las organizaciones de observadores presentarán el informe sobre el origen, monto y aplicación del financiamiento que hayan obtenido para el desarrollo de sus actividades, de conformidad con el artículo 5, párrafo 5 del Código.

3.2    El informe mencionado será presentado a más tardar treinta días después de la jornada electoral en la Unidad de Fiscalización, de forma impresa y en medio magnético, conforme a las especificaciones que ésta determine de acuerdo con los formatos incluidos en el Reglamento. Deberá, además, estar suscrito por el representante legal de la organización de observadores.

3.3    Junto con el informe deberá remitirse a la Unidad de Fiscalización:

a)                  Toda la documentación comprobatoria de los ingresos y egresos de la organización de observadores; y

b)                 El estado de cuenta bancario correspondiente a la cuenta receptora de la organización de observadores.

3.4    Una vez presentados los informes, las organizaciones de observadores sólo podrán realizar modificaciones a su contabilidad y a sus informes, o presentar nuevas versiones de éstos, cuando exista un requerimiento o solicitud previa por parte de la Unidad de Fiscalización.

ARTÍCULO 4

Revisión del Informe y Verificación Documental

4.1         La Unidad de Fiscalización contará con veinte días hábiles para revisar los informes presentados por las organizaciones de observadores.

4.2         La Unidad de Fiscalización tendrá en todo momento la facultad de solicitar a cada organización de observadores que ponga a su disposición la documentación necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en el informe a partir del día siguiente a aquel en el que se haya presentado.

ARTÍCULO 5

Solicitudes de Aclaraciones y Rectificaciones

5.1         Si durante la revisión de los Informes la Unidad de Fiscalización advierte la necesidad de aclarar o rectificar algún dato proporcionado, o requiere la entrega de documentación, lo notificará a la organización de observadores para que en un término de diez días hábiles contados a partir de dicha notificación, presente la documentación solicitada, así como las aclaraciones y rectificaciones correspondientes para que subsane tal deficiencia o exprese lo que a su derecho convenga.

5.2         Los escritos de aclaración o rectificación que presenten las organizaciones de observadores deberán ser remitidos de forma impresa y en medio magnético. Junto con dichos documentos deberá presentarse una relación pormenorizada de la documentación que sea entregada a la Unidad de Fiscalización, con la finalidad de facilitar el cotejo correspondiente por parte de ésta.

ARTÍCULO 6

Dictamen Consolidado

6.1         Al vencimiento del plazo para la revisión de informes o, en su caso, de las aclaraciones y rectificaciones pertinentes, la Unidad de Fiscalización dispondrá de un plazo de veinte días hábiles para elaborar un Dictamen Consolidado respecto de la verificación del informe de cada organización de observadores.

6.2         El dictamen deberá ser presentado al Consejo General dentro de los tres días siguientes a su conclusión y deberá contener:

a)                  El procedimiento de revisión aplicado; y

b)                 El resultado y las conclusiones de la revisión del informe presentado por cada organización de observadores y de la documentación comprobatoria presentada, señalando las aclaraciones y rectificaciones que haya presentado cada organización después de haber sido notificada con ese fin y la valoración correspondiente;

6.3         En caso de que la Unidad de Fiscalización haya detectado, con motivo de la revisión de los informes, hechos que hagan presumir o pudieran hacer presumir violaciones a disposiciones legales cuyo conocimiento compete a una autoridad distinta a la electoral, lo incluirá en el Dictamen correspondiente y los informará a la Secretaría Ejecutiva para que proceda a dar parte a la autoridad competente.

6.4         En su caso, la Unidad de Fiscalización presentará ante el Consejo General un proyecto de resolución, junto con el Dictamen Consolidado.

CAPÍTULO II. De la Asesoría y Orientación a las Organizaciones de Observadores

ARTÍCULO 7

Asesorías

7.1         La Unidad de Fiscalización brindará en todo momento la asesoría y orientación necesarias a los representantes legales de las organizaciones de observadores que así lo soliciten, para el cumplimiento de las obligaciones a que se refiere el Código y el presente Reglamento.

CAPÍTULO III. Transparencia y Rendición de Cuentas

8.1         La publicidad de la información relacionada con los procedimientos de fiscalización que establece el Reglamento se sujetará a las siguientes reglas:

a)        Los informes que en términos del artículo 5, párrafo 5 del Código presenten las organizaciones de observadores, serán públicos una vez que el Consejo General apruebe el Dictamen Consolidado y la Resolución que ponga a su consideración la Unidad de Fiscalización; y

b)        Las auditorias y verificaciones que ordene la Unidad de Fiscalización serán públicas en el momento en que el Consejo General emita la resolución correspondiente;

8.2         El Consejero Presidente, los Consejeros Electorales y el Secretario Ejecutivo tendrán la facultad, en todo momento, de solicitar a la Unidad de Fiscalización información y documentación relacionada con las auditorias y verificaciones que se realicen respecto de los informes de ingresos y gastos presentados por las organizaciones de observadores electorales, observando lo dispuesto por el artículo 113, párrafo 2 del Código.

SEGUNDA PARTE. FORMATOS E INSTRUCTIVOS

[…]

Transitorios

Único. El presente reglamento entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. Publíquese el presente acuerdo en el Diario Oficial de la Federación.

El presente Acuerdo fue aprobado en sesión extraordinaria del Consejo General celebrada el 10 de julio de dos mil ocho.

[…]”

II. Recurso de apelación. Inconforme con la trasunta resolución, mediante escrito de treinta de julio del presente año, recibido en esta Sala Superior el seis de agosto siguiente, el Partido de la Revolución Democrática, interpuso el presente recurso de apelación, argumentando lo siguiente:

AGRAVIOS

“AGRAVIO ÚNICO

FUENTE DEL AGRAVIO.- Es fuente de agravio la aprobación del "Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se expide el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Organizaciones de Observadores Electorales", y, en particular, la omisión de incluir un apartado en el cual se establezcan las sanciones omitiéndose establecer disposiciones que garanticen que la autoridad electoral determine los mecanismos por medio de los cuales el Consejo General en ejercicio de las atribuciones previstas en el inciso w) del párrafo 1, del artículo 118, conozca de las infracciones y en su caso imponga las sanciones que correspondan, en los términos previstos en el Código, en el caso de que la Unidad de Fiscalización, encuentre irregularidades derivadas del informe rendido por los observadores electorales.

ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES VIOLADOS.-

Artículos 14, 16 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1° párrafo 1, 3o, 105 párrafo 2, 109 párrafo 1, artículo 81, párrafo 1 inciso 1) el artículo 118, párrafo 1, inciso w), artículo 341, párrafo 1, inciso e), 346 párrafo 1, inciso b) y 354 párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

CONCEPTO DE AGRAVIO.- En el Recurso de Apelación resuelto con fecha diez de febrero de dos mil, con número de expediente SUP-RAP-040/99, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sostuvo que, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 3o párrafo 1 inciso a) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el sistema de medios de impugnación regulado por la propia ley, tiene por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales, incluida la no aprobación de acuerdos, se sujeten invariablemente a la Constitución y a la ley.

Tal mandato tiene rango constitucional, pues el artículo 41 Base VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece al sistema de medios de impugnación en materia electoral, como una vía para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales.

En la citada resolución, la Sala Superior estima que el hecho de que un proyecto de acuerdo sometido a consideración del Consejo General del Instituto Federal Electoral no sea aprobado, no implica que dicha negativa no produzca consecuencias legales.

Sostiene además, que el simple hecho de evitar que un acto nazca a la vida jurídica puede producir consecuencias jurídicas, ya que si bien, la no aprobación del acto puede evitar el nacimiento de derechos, y por lo tanto, no producir consecuencias de derecho; en otros casos la no aprobación de un acuerdo si impide el nacimiento de una norma instrumental que haría posible el ejercicio de un derecho ya adquirido con anterioridad, es decir, produce efectos en el patrimonio jurídico de una persona, pues la inhabilita para obtener las ventajas que su derecho es susceptible de producir, al hacerse imposible, por falta de norma, su ejercitabilidad.

(Precedente visible en fojas 25 y 26 de la resolución citada).

Por otro lado, existe una tesis de jurisprudencia sostenida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que reafirma el criterio referido, estableciendo que es posible impugnar omisiones en materia electoral. Dicha tesis textualmente sostiene:

OMISIONES EN MATERIA ELECTORAL. SON IMPUGNABLES.—(Se transcribe).

Por su parte, en el recurso de apelación identificado con el número de expediente SUP-RAP-63/2005, la Sala Superior estableció lo siguiente con relación a la omisión del Consejo General del Instituto Federal Electoral de ejercer su facultad reglamentaria:

“…

De acuerdo con este planteamiento, la primera cuestión a dilucidar es si la omisión relativa en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral es susceptible de ser materia de impugnación a través de los medios de defensa previstos en la Ley Fundamental y desarrollados en sede legislativa.

La respuesta es afirmativa.

El artículo 41, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos recoge el principio relativo a la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, y como complemento inescindible, determinar imperativamente el establecimiento de un sistema de medios de impugnación, para garantizar y asegurar que esos actos y resoluciones se sujetan a un control preponderantemente jurisdiccional, encaminado a la verificación del cumplimiento del principio señalado. Por su parte, el artículo 99 establece las bases rectoras de la jurisdicción electoral, una de las cuales; la contenida en la fracción III, sujeta al control de constitucionalidad y legalidad, los actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintos de los relacionados con las impugnaciones en las elecciones de Presidente, diputados y senadores, contempladas en la primeras dos fracciones, que violan las normas constitucionales y legales.

Estas previsiones forman parte del sistema integral de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales, sin excepción, se sujeten a la constitucionalidad y legalidad, esto es, para que ningún acto de la naturaleza señalada quede exento del control jurisdiccional conferido primordialmente al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como quedó de manifiesto en la exposición de motivos y en los dictámenes elaborados en las Cámaras de Diputados y de Senadores durante el proceso legislativo del que surgió el decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto del mil novecientos noventa y seis.

A semejante mandato se ajustó el legislador federal ordinario, pues el artículo 3, apartado 1, inciso a) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral dispone, de manera categórica y clara, que dicho sistema tiene por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten invariablemente, según corresponda, a los principios de constitucionalidad y legalidad.

El postulado en cuestión, en virtud del principio de jerarquía normativa consignado en el artículo 133 de la Carta Magna, necesariamente debe servir de criterio hermenéutico del operador jurídico al momento de determinar el alcance normativo de las disposiciones secundarias que regulan en forma específica el funcionamiento y operatividad del sistema de medios de impugnación de corte electoral.

En forma congruente con los lineamientos constitucionales recién mencionados, en jurisprudencia definida, esta Sala Superior ha interpretado que los actos a que se refieren los artículos 41, fracción IV y 99, cuarto párrafo de la Ley Fundamental, y 3, apartados  1, inciso a) y 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, deben entenderse en un sentido amplio, como toda situación fáctica o jurídica capaz de alterar el orden constitucional y legal, ya sea que provenga de un hacer (acto en sentido estricto) o un no hacer (omisión propiamente dicha), siempre que, de tratarse de una omisión, exista una norma jurídica que imponga ese deber jurídico de hacer a la autoridad señalada como responsable (“OMISIONES EN MATERIA ELECTORAL. SON IMPUGNABLES”, consultable en la página 207 de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1977-2005)

Desde luego, como acontece con las omisiones en general, la posibilidad de controlar jurisdiccionalmente una ilegalidad omisiva de este tipo depende de que el silencio creado por la ausencia de un reglamento, o por la emisión de un reglamento incompleto en su desarrollo normativo, determine implícitamente la creación de una situación jurídica contraria a la constitución, a la legislación secundaria o al ordenamiento jurídico en su conjunto (cuando la omisión traiga aparejada un estado de cosas incongruente o contradictorio con la realidad que debe ser regulada o que se pretende regular, o bien, con la naturaleza o esencia de las instituciones relevantes para el ámbito normativo de que se trate), cuestión que, a su vez, depende de la efectiva existencia de un deber legal de dictar una norma o conjunto de normas de dicho carácter, y en su caso, de que ese conjunto de disposiciones deban establecerse en un sentido determinado, esto es, cuando la actividad omisiva, total o parcial, implique el incumplimiento de una obligación legal establecida por la ley que el reglamento deba, o en su caso, trate de desarrollar o ejecutar.

Cuestión diversa la constituyen, por supuesto, los efectos de la sentencia jurisdiccional una vez constatado el deber legal de dictar una regulación por la autoridad electoral, o fijados los alcances y condiciones con base en los cuales debe ejercerse la potestad reglamentaria, y el incumplimiento del deber o la ejecución defectuosa, por omisiva, de la atribución respectiva, que en todo caso están sujetos a las pretensiones deducidas en el escrito de demanda, a las circunstancias específicas del caso y a los alcances en los cuales la constitución y la ley reglan la actividad administrativa, siempre con pleno respeto a la facultad discrecional de corte auto-organizativo con que cuente la autoridad de que se trate, dentro de los lineamientos legales aplicables.

…”

Como puede apreciarse, en los criterios señalados, la Sala Superior del Tribunal Electoral ha dejado perfectamente establecido que es posible la impugnación de omisiones en materia electoral, lo cual encuentra su principal sustento en lo dispuesto por los artículos 41 Base VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 3° párrafo 1 inciso a) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que recogen el principio relativo a la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, y como complemento inescindible, el establecimiento de un sistema de medios de impugnación, para garantizar y asegurar que esos actos y resoluciones se sujeten invariablemente, según corresponda, a los principios de constitucionalidad y legalidad.

Por lo que se refiere a la omisión del Consejo General del Instituto Federal Electoral de ejercer su facultad reglamentaria, la Sala Superior ha sustentado el criterio que, como acontece con las omisiones en general, la posibilidad de controlar jurisdiccionalmente una ilegalidad omisiva de este tipo depende de que el silencio creado por la ausencia de un reglamento, o por la emisión de un reglamento incompleto en su desarrollo normativo, determine implícitamente la creación de una situación jurídica contraria a la Constitución, a la legislación secundaria o al ordenamiento jurídico en su conjunto (cuando la omisión traiga aparejada un estado de cosas incongruente o contradictorio con la realidad que debe ser regulada o que se pretende regular, o bien, con la naturaleza o esencia de las instituciones relevantes para el ámbito normativo de que se trate), cuestión que, a su vez, depende de la efectiva existencia de un deber legal de dictar una norma o conjunto de normas de dicho carácter, y en su caso, de que ese conjunto de disposiciones deban establecerse en un sentido determinado, esto es, cuando la actividad omisiva, total o parcial, implique el incumplimiento de una obligación legal establecida por la ley que el reglamento deba, o en su caso, trate de desarrollar o ejecutar.

En el presente caso, el Partido de la Revolución Democrática, como integrante del Consejo General del Instituto Federal Electoral, advierte, que el "Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se expide el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Organizaciones de Observadores Electorales." aún cuando establece una serie de normas a efecto de fiscalizar los recursos de las organizaciones de observadores electorales, no establece ningún procedimiento a efecto de, en caso de encontrar irregularidades, imponer sanciones.

Lo anterior es contrario a las disposiciones tanto constitucionales como legales pues existen una serie de disposiciones legales de las cuales se advierte que los   observadores electorales o las organizaciones de observadores electorales, son sujetos de responsabilidad por las infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pero además, que es el Consejo General tiene quien en uso de sus atribuciones debe imponer las sanciones que correspondan.

El artículo 81 párrafo 1, inciso 1) señala que:

Artículo 81

1. La Unidad tendrá las siguientes facultades:

 l) Revisar los informes de ingresos y gastos que le presenten las agrupaciones políticas nacionales y las organizaciones de observadores electorales, de conformidad a lo que establezca el Reglamento que al efecto apruebe el Consejo General;

Por su parte el inciso e), párrafo 1, artículo 341 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que los observadores son sujetos de responsabilidad infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en este Código:

Artículo 341

1. Son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en este Código:

e) Los observadores electorales o las organizaciones de observadores electorales;

El artículo 346, párrafo 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece, que el incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en este Código, constituye una infracción de los observadores electorales y de las organizaciones de observadores electorales:

Artículo 346

1. Constituyen infracciones de los observadores electorales, y de las organizaciones con el mismo propósito, al presente Código:

(…)

b) El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en este Código.

El artículo 354, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que:

Artículo 354

1. Las   infracciones   señaladas   en   los   artículos   anteriores   serán sancionadas conforme a lo siguiente:

(...)

e) Respecto    de   observadores    electorales    u    organizaciones    de observadores electorales:

I.  Con amonestación pública;

II. Con la cancelación inmediata de la acreditación como observadores electorales y la inhabilitación para acreditarlos como tales en al menos dos procesos electorales federales; y

III. Con multa de hasta doscientos días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, tratándose de las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales.

Por su parte, el artículo 118, párrafo 1, inciso w) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señala:

Artículo 118

1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones:

(...)

w) Conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, en los términos previstos en este Código;

(...)

En este sentido el hecho de que el Consejo General haya omitido establecer la definición de mecanismos para conocer de las posibles irregularidades y en su caso establecimiento de las sanciones que en derecho procedan, en el reglamento mediante el cual se establecen los mecanismos para que los Observadores electorales y las organizaciones de observadores electorales rindan los informes a los que están obligados sobre el origen, monto y aplicación del financiamiento que obtengan para el desarrollo de sus actividades relacionadas directamente con la observación electoral, constituye la creación de una situación jurídica contraria a la Constitución y a la legislación secundaria o al ordenamiento jurídico en su conjunto, pues no da certeza de cuales serán las consecuencias jurídicas que las irregularidades encontradas traerán consigo, ni los mecanismos a los cuales deberán sujetarse, lo que implica un incumplimiento de una obligación legal establecida por la ley que el reglamento debió desarrollar. Máxime, cuando se trata de un reglamento cuyo objeto es regular la fiscalización de los recursos de los observadores y de las organizaciones de observadores.

No debe pasar desapercibido, que aún cuando la ley establece, cuales son las posibles sanciones en los casos en los cuales cometan infracciones los observadores electorales y que señale que es el Consejo General quien deberá conocer de las infracciones y en su caso, imponer las sanciones que correspondan, el reglamento es omiso en establecer un apartado que conozca de las sanciones y en su caso, de los mecanismos para fijarlas e imponerlas.

Esto es así, pues en todos los demás reglamentos en materia de fiscalización, como por ejemplo, en el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos Nacionales, en el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Organizaciones que pretendan obtener el Registro como Partidos Políticos Nacionales, en el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Agrupaciones Políticas Nacionales, existe un apartado en el cual se refieren a las sanciones. Por lo cual la omisión señalada, podría deberse a una interpretación que diferencia a los observadores electorales del resto de los sujetos fiscalizados por la Unidad de Fiscalización y por el Consejo General, lo cual no solamente genera un vació jurídico en relación a la regulación de las sanciones en caso de encontrarse irregularidades en los informes que rindan los observadores electorales, o las organizaciones de observadores, sino que es contrario a lo establecido en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Pues si bien es cierto que se establecen normas generales para que los Observadores electorales y las organizaciones de observadores electorales rindan los informes a los que están obligados sobre el origen, monto y aplicación del financiamiento que obtengan para el desarrollo de sus actividades relacionadas directamente con la observación electoral, lo cierto es que solamente se prevé en el Reglamento que en el caso de que la Unidad de Fiscalización, encuentre irregularidades derivadas del informe rendido por los observadores electorales, “lo incluirá en el Dictamen correspondiente y los informará a la Secretaría Ejecutiva para que proceda a dar parte a la autoridad competente", no obstante el Consejo General omitió incluir disposiciones que establezcan las consecuencias que dichas irregularidades pueden traer a los observadores, ni un apartado de sanciones que establezca los mecanismos para, en su caso, fijarlas y aplicarlas.

Sin embargo, al emitir el acto impugnado el Consejo General señalado como responsable omitió realizar una interpretación sistemática y funcional de los preceptos legales anteriormente transcritos, en contravención a la obligación que le impone el artículo 3° párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En efecto, de una interpretación sistemática de los artículos 81, párrafo 1 inciso 1) el artículo 118, párrafo 1, inciso w), artículo 341, párrafo 1, inciso e), 346 párrafo 1, inciso b) y 354 párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es claro que la autoridad responsable fue omisa en el ejercicio de su facultad reglamentaria, al no establecer el apartado de sanciones correspondiente a las posibles infracciones cometidas por los Observadores electorales y las organizaciones de observadores electorales, vulnerando así el principio de certeza, legalidad y objetividad electoral, generando así por la emisión de un reglamento incompleto en su desarrollo normativo, la creación de una situación jurídica contraria a la Constitución y a la legislación secundaria, pues la actividad omisiva parcial, de la autoridad responsable, implica el incumplimiento de una obligación legal establecida por la ley que el reglamento debe desarrollar.

En razón de lo antes expuesto, cuando la responsable no incluye en el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Organizaciones de Observadores Electorales; que es una norma de carácter general, un apartado en el cual se incluyan disposiciones que garanticen que la autoridad electoral federal conozca de las irregularidades encontradas en los informes y en caso de encontrar irregularidades proceda a establecer sanciones; es claro que viola los principios de legalidad, objetividad y certeza, pues impide el nacimiento de una norma instrumental que haría posible el ejercicio de las atribuciones de la autoridad electoral previstas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que producen efectos en el patrimonio jurídico de las personas, pues la inhabilita para conocer las posibles consecuencias jurídicas en caso de que se encontraran irregularidades en los informes rendidos por los observadores electorales y organizaciones de los mismos, así como los mecanismos mediante los cuales se deben fijar y aplicar, en su caso, las sanciones que en derecho procedan.

Así, en el caso en estudio, la emisión de un reglamento incompleto en su desarrollo normativo, determina implícitamente la creación de una situación jurídica contraria a lo dispuesto por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues el Consejo General del Instituto Federal Electoral emite un Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Organizaciones de Observadores Electorales, sin prever en el mismo disposiciones relativas a las la sanciones en los casos en los cuales se encontraran irregularidades en los informes rendidos por los observadores electorales, lo cual vulnera la garantía de seguridad jurídica, prevista en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los principios de de legalidad, objetividad y certeza.”

III. Recibidas las constancias en este tribunal, la Magistrada Presidenta de esta Sala Superior, mediante acuerdo de siete de agosto del presente año, turnó el expediente SUP-RAP-131/2008 al Magistrado José Alejandro Luna Ramos, para los efectos del artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

IV. Mediante acuerdo dictado el pasado catorce de agosto por el Magistrado Instructor del presente asunto, se acordó, de conformidad con el artículo 19, párrafo 1, inciso e), tener por radicado el expediente y admitir el presente medio de impugnación.

V. En su oportunidad, y al no existir diligencias pendientes por realizar, se declaró cerrada la instrucción quedando los autos en estado de resolución, y

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y la Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente asunto, con fundamento en los artículos 99 fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186 fracción III, inciso a), y 189 fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 40 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto por el Partido de la Revolución Democrática contra una resolución emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.

SEGUNDO. Estudio de Fondo. De la lectura del escrito de demanda del presente recurso de apelación interpuesto por el Partido de la Revolución Democrática, se advierte que, en esencia, el señalado partido político se inconforma con la supuesta omisión en la que incurrió el Consejo General del Instituto Federal Electoral al emitir, mediante resolución identificada con la clave CG313/2008, el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Organizaciones de Observadores Electorales.

En efecto, el aludido ente político incoante afirma que el Consejo General vulnera la garantía de seguridad jurídica prevista en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los principios de legalidad, objetividad y certeza, al omitir establecer, en el referido reglamento, la definición de mecanismos para conocer de las posibles irregularidades y, en su caso, el establecimiento de las sanciones que en derecho procedan.

Ahora bien, para un mejor entendimiento de la controversia planteada, este órgano jurisdiccional estima preciso señalar, como cuestión previa, que los reglamentos son una norma que complementa y amplía el contenido de una ley, siendo el límite reglamentario de éstos, la propia legislación que perfeccionan, es decir, lo pronunciado en un reglamento no puede exceder ni contravenir lo contemplado en la ley; de lo anterior, es dable concluir que los reglamentos resultan ser de menor jerarquía que una ley.

En ese mismo sentido, debe entenderse como código a aquel dispositivo normativo que contiene los límites que regulan unitariamente una materia determinada, límites que, dicho sea, derivan de un proceso de configuración legal dentro del cual se deben respetar las características con las cuales debe contar toda norma, es decir, ser general, abstracta, impersonal y obligatoria. En ese tenor, es indiscutible que un código –cuerpo de leyes que forma un sistema completo de legislación sobre alguna materia-, cuenta con similar jerarquía al de una ley.

En ese estado de cosas, debe señalarse que esta Sala Superior, una vez analizado el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Organizaciones de Observadores Electorales, advierte que, efectivamente, tal como lo arguye el partido político actor, el reglamento en comento no cuenta con un apartado en el cual se establezcan los mecanismos para conocer las posibles irregularidades y en su caso el establecimiento de las sanciones que en derecho procedan, sin embargo, en concepto de este órgano jurisdiccional, tal circunstancia en modo alguno atenta contra la garantía de seguridad jurídica prevista en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los principios de legalidad, objetividad y certeza, tal como se verá a continuación.

El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en sus artículos 5, párrafo 5, 81, párrafo 1, inciso l), 341, párrafo 1, inciso e), 346 y 354, establece, entre otras cosas, la obligación de las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales de presentar un informe al Consejo General del mencionado instituto; las facultades con las que cuenta la Unidad de Fiscalización del Instituto Federal Electoral, entre las que destaca, para el caso particular, la de revisar los informes de ingresos y gastos que le presenten las organizaciones de observadores electorales; los sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones del código; los supuestos que, por parte de los observadores y de las organizaciones con el mismo propósito, constituyen infracciones; y la forma en que serán sancionadas, en su caso, las infracciones correspondientes.

A efectos de una mejor comprensión de lo anteriormente expuesto, es imperiosa la trascripción de los citados preceptos.

“Articulo 5

[…]

5. Las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales, a más tardar treinta días después de la jornada electoral, deberán declarar el origen, monto y aplicación del financiamiento que obtengan para el desarrollo de sus actividades relacionadas directamente con la observación electoral que realicen, mediante informe que presenten al Consejo General del Instituto.

Artículo 81

1. La Unidad tendrá las siguientes facultades:

[…]

l) Revisar los informes de ingresos y gastos que le presenten las agrupaciones políticas nacionales y las organizaciones de observadores electorales, de conformidad a lo que establezca el Reglamento que al efecto apruebe el Consejo General;

[…]

2. En el ejercicio de sus facultades, la Unidad deberá garantizar el derecho de audiencia de los partidos políticos y en general de toda persona requerida con motivo de los procesos de fiscalización a que se refiere el presente capítulo. Los partidos tendrán derecho a la confronta de los documentos comprobatorios de sus ingresos y gastos, o de sus estados contables, contra los obtenidos o elaborados por la Unidad sobre las mismas operaciones, a fin de aclarar las discrepancias entre unos y otros.

Artículo 341

1. Son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en este Código:

a) Los partidos políticos;

b) Las agrupaciones políticas nacionales;

c) Los aspirantes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular;

d) Los ciudadanos, o cualquier persona física o moral;

e) Los observadores electorales o las organizaciones de observadores electorales;

f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público;

g) Los notarios públicos;

h) Los extranjeros;

i) Los concesionarios y permisionarios de radio o televisión;

j) Las organizaciones de ciudadanos que pretendan formar un partido político;

k) Las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus integrantes o dirigentes, en lo relativo a la creación y registro de partidos políticos;

l) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión; y

m) Los demás sujetos obligados en los términos del presente Código.

Artículo 346

1. Constituyen infracciones de los observadores electorales, y de las organizaciones con el mismo propósito, al presente Código:

a) El incumplimiento, según sea el caso, de las obligaciones establecidas en los párrafos 3 y 4 del artículo 5 de este Código; y

b) El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en este Código.

Artículo 354.

1. Las infracciones señaladas en los artículos anteriores serán sancionadas conforme a lo siguiente:

[…]

e) Respecto de observadores electorales u organizaciones de observadores electorales:

I. Con amonestación pública;

II. Con la cancelación inmediata de la acreditación como observadores electorales y la inhabilitación para acreditarlos como tales en al menos dos procesos electorales federales; y

III. Con multa de hasta doscientos días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, tratándose de las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales.

[…]”

De la lectura de los trasuntos artículos se advierte, de manera irrefutable, que el código de la materia contempla de forma precisa, los mecanismos para conocer de las posibles irregularidades en las que incurran las organizaciones de observadores electorales, esto es así, pues al obligar a las mencionadas organizaciones a presentar un informe respecto del origen, monto y aplicación del financiamiento que obtengan, se inspecciona lo relativo a la fiscalización de éstas; asimismo, debe señalarse que el legislador previó el supuesto relativo al incumplimiento de tal obligación, el cual se encuentra comprendido en el artículo 346, párrafo 1, inciso b); de lo anterior, puede señalarse que se encuentran debidamente contempladas las diversas situaciones en las que puede incurrir, en todo caso, una organización de observadores electorales en tratándose de fiscalización de los recursos de éstas.

En ese mismo sentido, debe señalarse que, tal como ha quedado apuntado, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su artículo 354, indica las sanciones a las que serán acreedoras las mencionadas organizaciones en caso de infringir lo estipulado en la citada normatividad, las cuales se hacen consistir en amonestación pública; la cancelación inmediata de la acreditación como observadores electorales y la inhabilitación para acreditarlos como tales en al menos dos procesos electorales federales; y/o multa de hasta doscientos días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal.

En ese entendido, es indiscutible que en el multicitado código se encuentra previsto un mecanismo así como las sanciones correspondientes, respecto de la fiscalización de los recursos de las organizaciones de observadores electorales; lo cual, a su vez, resulta de sobrada suficiencia para tener por reglamentado lo atinente, sin que sea obligatorio que tales disposiciones se encuentren, a su vez, reproducidas en un reglamento de carácter particular, puesto que esto simplemente implicaría una repetición vana de las mismas, en virtud de que el efecto de éstas en nada cambiaría.

Lo anterior se considera así, toda vez que, un reglamento es una norma que complementa y amplía el contenido de una ley –en el presente caso Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales-, sin que éste pueda exceder y/o contravenir lo dispuesto en el propio código comicial, es decir, el hecho de que en el reglamento que por esta vía se controvierte no contemple los “mecanismos” y las sanciones respectivas, en modo alguno infringe la garantía de seguridad jurídica y los principios de legalidad, objetividad y certeza, pues dichos “mecanismos” y las atinentes sanciones se encuentran debidamente estipuladas en la normatividad que el reglamento está complementando.

Considerar lo contrario, implicaría que al existir un reglamento de carácter particular respecto de la fiscalización de las referidas organizaciones; no les fuera aplicable a éstas lo contenido en el código de la materia, situación que resulta por demás irracional pues se estaría contraviniendo las características de generalidad, abstracción y obligatoriedad que debe imperar en toda ley.

En consecuencia, es correcto considerar que, para el caso concreto, en tratándose de la fiscalización de los recursos de las organizaciones de observadores electorales, se debe estar a lo dispuesto tanto por el código comicial, así como por el aludido reglamento complementario, lo anterior, toda vez que es éste último el que contempla todos aquellos elementos o situaciones que no se encuentran particularmente precisadas, tales como el plazo de veinte días hábiles con los que cuenta la Unidad de Fiscalización para elaborar un Dictamen Consolidado respecto de la verificación del informe de cada organización de observadores, el cual sí se encuentra inscrito en el reglamento respectivo y no así en el código mencionado.

En razón de lo anteriormente expuesto, es que esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación considera que el agravio en estudio deviene infundado.

En tales condiciones, al haber resultado infundado el agravio en estudio, lo conducente es confirmar la resolución impugnada.

Por lo antes expuesto se

R E S U E L V E

ÚNICO. Se confirma la resolución CG313/2008 del Consejo General del Instituto Federal Electoral por la que se expide el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de las Organizaciones de Observadores Electorales.

Notifíquese. Personalmente al partido político actor, en el domicilio señalado en autos para tal fin; por oficio, acompañado de la copia certificada de la presente sentencia, a la autoridad responsable; y por estrados a los demás interesados. Hecho lo cual devuélvanse los documentos atinentes; después archívese este expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe.